在“存量”屢次成為理解“李克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”的關(guān)鍵詞時(shí)，面對(duì)政府國庫存款余額超過3萬億元、財(cái)政專戶余額超過1萬億元的現(xiàn)狀，財(cái)政部終于開始提速《財(cái)政資金支付條例》（下稱《條例》）調(diào)研、起草的有關(guān)工作，以盤活各級(jí)政府的“財(cái)政存量資金”。

　　目前，財(cái)政部擬將《條例》的立法調(diào)研工作報(bào)請(qǐng)國務(wù)院審議�！稐l例》將涉及規(guī)范各級(jí)政府財(cái)政撥付資金的撥付方式、使用進(jìn)度、撥款后監(jiān)督等方面的內(nèi)容，有望以此改變因財(cái)政資金撥付的“賬面數(shù)”與“支付數(shù)”不同步等財(cái)政資金管理體制造成的財(cái)政資金沉淀問題。

　　在此之前，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在廣西考察時(shí)表示，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、就業(yè)水平等不滑出‘下限’，物價(jià)漲幅等不超出‘上限’”，如何通過運(yùn)用存量財(cái)政資金穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，已經(jīng)成為擺在中國新一屆政府面前的重大課題。而《條例》的調(diào)研與起草，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是這個(gè)宏大課題的全部。

報(bào)請(qǐng)“條例”調(diào)研

　　“目前財(cái)政部正在著手進(jìn)行《條例》的調(diào)研和起草工作�！�7月12日，中國政法大學(xué)教授施正文告訴《中國經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者，他曾參與該《條例》的討論工作。此前《條例》的立法調(diào)研工作已經(jīng)報(bào)請(qǐng)國務(wù)院。此時(shí)，中國政府國庫存款余額已經(jīng)高達(dá)3.23萬億元，而政府財(cái)政專戶的資金余額也已達(dá)到1.42萬億元。

　　所謂國庫存款是指在國庫的預(yù)算資金存款；而財(cái)政專戶則是各級(jí)財(cái)政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的資金賬戶。按照現(xiàn)行中國財(cái)政管理制度，政府國庫存款和財(cái)政專戶是各級(jí)財(cái)政資金撥付的主要途徑和技術(shù)手段，而上述賬戶中資金存量的大小，則可較為科學(xué)地反映政府財(cái)政撥付資金的使用效率，當(dāng)效率較低時(shí)，這兩個(gè)賬戶會(huì)顯現(xiàn)出較高余額。

　　2013年3月，財(cái)政部下發(fā)《2012年財(cái)政立法工作計(jì)劃》，根據(jù)計(jì)劃，今年財(cái)政部的立法工作除了繼續(xù)做好《預(yù)算法》《稅收征收管理法》《資產(chǎn)評(píng)估法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法（修訂）》《政府采購法實(shí)施條例》立法工作的同時(shí)，還計(jì)劃上報(bào)國務(wù)院審議《條例》立法調(diào)研工作，以完善財(cái)政資金在支付管理的各種問題。

　　記者了解到，根據(jù)目前財(cái)政部的規(guī)劃，《條例》未來將直接指向當(dāng)前造成財(cái)政資金撥付使用過程中可能導(dǎo)致?lián)芨缎�率低下的現(xiàn)行管理制度，從而促進(jìn)盤活存量財(cái)政資金。

　　中國當(dāng)前財(cái)政管理制度實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。在這種會(huì)計(jì)制度下，現(xiàn)金收支行為在其發(fā)生的期間全部記作收入和費(fèi)用，而不考慮與現(xiàn)金收支行為相連的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)上是否發(fā)生。因此，由于各級(jí)政府的效率問題，導(dǎo)致財(cái)政“賬面數(shù)”與“支付數(shù)”不同步等問題，最終導(dǎo)致財(cái)政資金沉淀，成為存量財(cái)政資金。

　　7月4日，李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步盤活存量，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在此之前，國家審計(jì)署對(duì)各級(jí)政府財(cái)政資金使用情況進(jìn)行了審計(jì)，并向全國人大常委會(huì)進(jìn)行了匯報(bào)。

　　不過，施正文向本報(bào)記者表示，財(cái)政部此前將《條例》上報(bào)國務(wù)院的目的，并不是完全因?yàn)閲鴰旌蛯�戶大量存量資金閑置，但是結(jié)合當(dāng)前盤活存量財(cái)政資金背景，中央對(duì)國庫存量資金的關(guān)注，“或?qū)⒋龠M(jìn)其立法進(jìn)程�！�

年底突擊花錢的奧秘

　　“國庫每年都會(huì)留一些庫底資金以應(yīng)對(duì)突然的支出需要，這作為國庫存量資金，還有一部分是財(cái)政專戶資金，財(cái)政支出原則是在庫底保持一定量的情況下，其他資金就應(yīng)該盤活�！必�(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康指出。

　　國庫作為流動(dòng)性功能賬戶，存款越少說明資金運(yùn)用效率越高，且沒有多收稅金。但長(zhǎng)期以來，因?yàn)樨?cái)政專戶的復(fù)雜性，加之種類繁多，政府對(duì)這部分存量資金的使用情況處于“放任”狀態(tài)。

　　記者了解到，目前財(cái)政專項(xiàng)資金涵蓋了社保、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科教文、商貿(mào)、行政和預(yù)算等部門，資金來源有本級(jí)預(yù)算內(nèi)、外安排，有上級(jí)政府和有關(guān)部門撥入，還有各單位、部門自籌的資金，這些資金更多沉淀在國庫之外的商業(yè)銀行賬戶，即財(cái)政專戶中。

　　目前，各級(jí)財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)了17萬多個(gè)各類資金賬戶，2010年3月底清理前,這一數(shù)字更曾達(dá)27萬之多。

　　“造成資金的沉淀，一是專戶資金沒有及時(shí)撥付給地方而留在賬戶，二是地方對(duì)資金的使用沒有及時(shí)申報(bào)，雖已從專戶劃撥，顯示‘劃撥’狀態(tài)，但資金卻沒有實(shí)際使用仍停留賬戶。”中央政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文說。

　　施正文表示，在實(shí)際工作中一些地方政府往往申請(qǐng)比需求要多的預(yù)算，中央對(duì)此會(huì)有一個(gè)審批過程，加之財(cái)政撥款流程較長(zhǎng)也會(huì)導(dǎo)致支出進(jìn)度慢于預(yù)算進(jìn)度。“這也造成每年的11、12月間，地方政府為了完成財(cái)政支出任務(wù)而突擊花錢的現(xiàn)象。 ”

　　此外，一位曾參與地方財(cái)政資金管理的人士坦言，目前，財(cái)政專戶出現(xiàn)的多頭開戶現(xiàn)象一定程度上造成了資金積存。

　　以河南省某市為例，原來轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政專戶只設(shè)立在工行、農(nóng)行兩家，但是因?yàn)閷ｍ?xiàng)資金的種類多，目前已經(jīng)擴(kuò)張到中行、建行、郵儲(chǔ)等6家銀行�！安粌H如此，同一類型的專戶資金還在多個(gè)商業(yè)銀行設(shè)立賬戶，多頭開戶現(xiàn)象嚴(yán)重，以基建類資金專戶為例，2009年，該地的資金專戶已經(jīng)在中行、建行、農(nóng)行三家分別開設(shè)賬戶�！痹撊耸空f。

　　對(duì)此，一位商業(yè)銀行人士表示，專戶跨行對(duì)銀行來說有利于攬儲(chǔ)，但是會(huì)加大管理難度�！坝行┴�(cái)政部門對(duì)專戶資金的規(guī)模并不清楚，有些資金長(zhǎng)期放在賬戶中，成了不動(dòng)產(chǎn)，降低了使用效率�！� 

專戶“享”特權(quán)

　　既然資金使用效率不斷被質(zhì)疑，那又是什么樣的原因造成了存款余額的大量沉淀，制度本身顯得“鞭長(zhǎng)莫及”。

　　2001年，我國實(shí)施國庫支付管理改革，把財(cái)政資金由傳統(tǒng)的層層劃撥改為國庫單一賬戶的公共財(cái)政管理體系，對(duì)財(cái)政資金從預(yù)算分配、預(yù)算撥付及收款人賬戶實(shí)行財(cái)政直接全過程監(jiān)督、控制，規(guī)范了資金撥付渠道，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行力度，提高了財(cái)政資金的使用效益。

　　但政策本身卻對(duì)財(cái)政專戶“留了一個(gè)口子”。除去國庫管理之外，財(cái)政專戶的存在成為財(cái)政部門資金的另一個(gè)賬戶，而這為尋租打開了方便之門。

　　目前，財(cái)政專戶上的資金直接來源國庫撥款和職能部門收到的繳費(fèi)，財(cái)政專項(xiàng)資金的支撥是以專項(xiàng)資金文件為依據(jù)的，先撥到商業(yè)銀行，在財(cái)政預(yù)算報(bào)表中，款項(xiàng)反映為已經(jīng)支出，但是實(shí)際情況是，許多事業(yè)項(xiàng)目是跨年度的，甚至長(zhǎng)達(dá)二三年的時(shí)間。

　　施正文告訴記者，正因如此，這部分資金有很長(zhǎng)的滯留時(shí)間，沒有使用完結(jié)，余下的資金并沒有集中上繳到國庫，而是掌握在財(cái)政相關(guān)部門手中，由財(cái)政自由指控，體外循環(huán)較為嚴(yán)重。

　　6月底，國家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在《國務(wù)院關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，“財(cái)政資金管理不嚴(yán)格”：18個(gè)省本級(jí)設(shè)立的財(cái)政專戶多達(dá)478個(gè)，存款余額相當(dāng)于其國庫庫款的44%。

　　同一時(shí)間，該署財(cái)政審計(jì)司副司長(zhǎng)馬曉方也表示：專戶資金大量滯存在國庫之外，逃離國庫監(jiān)管，且閑置效益不高，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租的腐敗問題。而解決這一問題的路徑并不容易。

　　按照《國家金庫條例》和財(cái)政單一賬戶制度的相關(guān)規(guī)定，財(cái)政開戶有人民銀行國庫管理，如資金的存儲(chǔ)、匯劃和清算應(yīng)屬于國家金庫的業(yè)務(wù)范圍�！暗�是由于財(cái)政專戶的特殊性，國庫難以對(duì)專戶資金進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督和管理，消弱了人民銀行經(jīng)理國庫的職能。”一位參與預(yù)算制度改革研討的人士坦言。要想改變專戶現(xiàn)狀，可能需要自上而下的改革�！澳壳案母锷婕安块T太廣，并不會(huì)一蹴而就�！�